九、公益诉讼案件

（一）四合院拆迁行政案

——公益诉讼助力文化遗产保护

四、初战告捷

■一审判决书

北京市宣武区人民法院

行政判决书（节录）

（2007）宣行初字第161号

原告郭静秋，女，汉族，1943年3月24日出生，北京市宣武区大栅栏街道党委干部，住北京市宣武区前门西河沿街222号。
委托代理人朱寿全，北京市长济律师事务所律师。
委托代理人郭海鹏，男，汉族，1970年12月26日出生，法制日报总编室职员，住北京市宣武区前门西河沿街222号。

被告北京市宣武区建设委员会，住所地北京市宣武区南菜园街51号。
法定代表人李海东，主任。
委托代理人张玉成，北京市宣武区建设委员会干部。
委托代理人赵兴元，北京市宣武区建设委员会干部。
第三人北京市宣武区市政管理委员会，住所地北京市宣武区南菜园街51号。
法定代表人刘金水，主任。
委托代理人黄涛，北京市金石律师事务所律师。
委托代理人孙跃恒，北京市金石律师事务所律师。

　　原告郭静秋认为被告北京市宣武区建设委员会2006年5月8日核发的京建宣拆许字（2006）第59号《房屋拆迁许可证》违法，于2007年7月30日向本院提起行政诉讼。本院次日受理后，于同年8月2日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。 鉴于北京市宣武区市政管理委员会与被诉的《房屋拆迁许可证》存在法律上的厉害关系，故本院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条的规定，通知该委员会作为本案第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2007年9月11日公开开庭审理了本案。原告郭静秋及其委托代理人朱寿全、郭海鹏，被告的委托代理人张玉成，第三人的委托代理人黄涛到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
　　2006年5月8日，被告核发给第三人北京市宣武区市政管理委员会京建宣拆许字（2006）第59号《房屋拆迁许可证》，该《证》明确第三人拆迁建设项目名称：宣武区师大附中周边"城中村"环境整治工程；拆迁范围：东至正乙祠西墙、西至南新华街、南至师大附中北墙外、北至西河沿街；拆迁期限：二OO六年五月八日至二OO七年五月八日；拆迁实施单位：北京拓荒牛拆迁有限责任公司。被告于答辩期限内向本院提交了如下证明材料：1、被告京建宣拆许字（2006）第59号《房屋拆迁许可证》；2、《北京市房屋拆迁公告》（京宣拆告字（2006）第11号）；3、中华人民共和国《组织机构代码证》；4、第三人法定代表人身份证明书；5、北京市发展和改革委员会《关于宣武区师大附中周边"城中村"环境整治项目核准的批复》（京发改（2006）145号）； 6、中华人民共和国《建设用地规划许可证》(2006规（宣）地字0002号）及附件、附图；7、北京市人民政府《关于宣武区市政管委进行宣武区师大附中周边"城中村"环境整治项目申请使用国有土地的批复》（京政房地字（2006）49号）；8、《北京市宣武区师大附中"城中村"环境整治工程项目拆迁计划和拆迁方案》；9、北京市宣武区财政局2006年3月22日出具的《资金证明》；10、《拆迁委托书》；11、关于北京拓荒牛拆迁有限责任公司的《企业法人营业执照》副本；12、《北京市房屋拆迁资质证书》副本（京建拆资字（2003）第C117号）；13、评估委托书；14、关于北京宣房房地产评估有限公司的《企业法人营业执照》副本；15、《北京市房地产价格评估机构资质证明书》副本（京建房估资准字（2001）第0066号）；16、听证笔录；17、《材料真实性承诺书》；18、关于申请核发宣武区师大附中周边城中村整治工程《拆迁许可证》的函。被告用上述证明材料证明被拆具体行政行为合法。
　　原告诉称，第一、因其所居住房屋位于本市宣武区前门西河沿街222号院（以下简称222号院），该院已被北京市文物局明确为具有保护价值的建筑，故被告将该院纳入拆迁范围予以拆除明显违法《文物保护法》的规定；第二、被告在明知222号院同时被列入文物保护范围、四合院保护范围的情况下，仍核发京建宣拆字（2006）第59号《房屋拆迁许可证》，严重违反法定程序。综上，请求法院判决撤销该《证》。为佐证其观点，原告向本院提交了以下证明材料：1、购买共有住宅平房（简易楼、筒子楼）协议书；2、《正乙祠保护范围及建设控制地带》图；3、北京市文物局网站的说明；4、北京市文物局《关于给林培炎先生的回信》（京文物（2006）337号）；5、北京市规划委员会信访事项答复意见函（2006（宣）来信字005号）；6、《关于前门西河沿街有保护价值院落的情况说明 》。同时原告明确，《中华人民共和国文物保护法》、《城市房屋拆迁管理条例》、《北京市文物保护管理条例》、《北京市城市房屋拆迁管理办法》作为佐证其观点的法律依据。
　　被告辩称：第三人申请核发《房屋拆迁许可证》时，提交的手续齐全，符合拆迁法规的有关规定，因此我委为其核发了京建宣拆字（2006）第59号《房屋拆迁许可证》。我委发证程序亦符合法律规定，故请求法院判决驳回原告的诉讼请求。
　　第三人述称，其同意被告上述意见。诉讼期间，第三人未向本院提交证明材料。
　　庭审质证时，原告、被告及第三人均发表了质证意见。
　　原告对被告的证据发表如下质证意见：1、证据1中未包含文物保护院落的处理方案不合法；2、证据5系北京市发展和改革委员会关于宣武区师大附中周边"城中村"环境整治项目的批复，而非关于拆迁的批复，故此批复与被告核发拆迁许可证的行为不具关联；3、因证据6中的附图划界不清，故被告不应依此将原告居住房屋划入拆迁范围；4、证据7未涉及关于文物保护区的处理方案不合法；5、证据8中未记载拆迁安置方案、拆迁资金预算、经济适用房计划等内容不合法；6、因第三人未按规定将拆迁安置资金存入一家银行并建立资金专户，故证据9不合法；7、因第三人未按招投标规定委托拆迁公司，故证据9不合法；7、因第三人未按招投标规定委托拆迁公司，故证据10不合法；8、因被告组织了听证，故对证据16的真实性无异议，同时，被告未就听证申请事项进行解释、答复，故证据16与被告核发拆迁许可证的行为不具关联；9、证据17不真实。此外，原告对被告的其他证据未发表质证意见。
　　第三人表示对被告全部证据均无异议。
　　被告对与原告的证据发表质证意见如下：第一、对原告的全部证据的真实性均无异议；第二、因允许拆迁不等于允许迁除，故原告的全部证据均与本案无关。
　　第三人同意被告对原告证据的质证意见。
　　合议庭评议认为：首先，因被告的允许拆迁不等于允许迁除的观点缺乏法律依据，故其认为原告的全部证据均与本案无关的质证意见不能成立。鉴此，原、被告提交的证据均与本案具有关联性。其次，第一点、由于被告的证据1系本案被诉具体行政行为的书面载体， 故其不能作为被告佐证被诉行为合法的证据使用，故原告对证据1的质证意见不能成立；第二点、因原告关于被告证据5的质证意见缺乏法律依据，故该意见不能成立；第三点、因被告的证据5中已明确了宣武区师大附中"城中村"环境整治工程项目的四至范围，故原告对被告证据6持质证意见亦不成立；第四点、原告认为被告证据7中应包含关于文物保护区的处理方案的意见法律依据不足，故原告对证据7的质证意见不成立；第五点、因第三人对证据8所持质证意见法律依据不足，故此质证意见不能成立；第六点、因原告对被告证据9质证意见缺乏法律依据，且该证据确能起到资金证明作用，故原告这一质证意见不能成立；第七点、因原告对被告证据10、证据16所持质证意见均缺乏法律依据，故其质证意见不成立；第八点、因被告提交的全部证据均具有原件，故原告对被告证据17所持质证意见因缺乏事实依据不成立。
　　综上，按照最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》的规定，原、被告提交的证据均属于本案认定事实的依据。
　　依据上述有效证据及当事人的当庭陈述，本院认定如下事实：2006年3月24日，第三人以其已经取得了宣武区师大附中"城中村"环境整治工程项目的立项、规划、用地等批准手续为由， 向被告申请核发《房屋拆迁许可证》，同时第三人向被告提交了拆迁计划和拆迁方案、资金证明、委托拆迁、委托评估等手续。被告审查后认定第三人申请手续齐全，内容真实，并在组织听证后于2006年5月8日向其核发了京建宣拆许字（2006）第59号《房屋拆迁许可证》，确认第三人拆迁建设项目名称为：宣武区师大附中周边"城中村"环境整治工程；拆迁范围：东至正乙祠西墙、西至南新华街、南至师大附中北墙外、北至西河沿街；拆迁期限：二OO六年五月八日至二OO七年五月八日；拆迁实施单位：北京拓荒牛拆迁有限责任公司。同年5月12日，被告发布了京宣拆告字（2006）第11号《北京市房屋拆迁公告》，原告居住的位于222号院的房屋在拆迁范围内。
　　222号院位于市级保护文物正乙祠建设控制地带范围内。被告在组织听证时，已知悉原告的证据4--即北京市文物局《关于给林培炎先生的回信》的内容，该《回信》中记载着如下内容：“......经调查核实，西河沿222号院建筑格局完整，保护状态较好，在我局进行2006年"城中村" 整治项目用地范围内的文物建筑调查中，已由北京市文物建筑保护研究所提出应将其列入具有保护价值的建筑。同时，我局就2006年"城中村"第二批整治项目用地范围内的有价值建筑将致函市市政管委，要求告知建设单位对其予以原址保护，不得拆毁。为确保西河沿222号院在即将进行的整治项目拆迁中得到保护，我局已致函宣武区文委，要求对此院悬挂保护阎罗标牌，予以保护......”。
　　另，《中华人民共和国行政许可法》第二十二条规定：“行政许可由具有行政许可权的行政机关在其法定职权范围内实施”。
　　《中华人民共和国文物保护法》第十八条第二款规定：“在文物保护单位的建设控制地带内进行建设工程，不得破坏文物保护单位的历史风貌；工程设计方案应当根据文物保护单位的级别，经相应的文物行政部门同意后，报城乡建设规划部门批准”。
　　国务院第305号令《城市房屋拆迁管理条例》第三条规定：“城市房屋拆迁必须符合城市规划，有利于城市旧区改造和生态环境改善，保护文物古迹。”； 该《条例》第十八条规定：“拆迁中涉及军事设施、教堂、寺庙、文物古迹以及外国驻华使（领）馆房屋的，依照有关法律、法规的规定办理。”
　　《北京历史文化名城保护条例》（北京市人民代表大会常务委员会公告第32号）第一条规定：“为了加强对北京历史文化名城的保护，根据国家城乡规划、文物保护等有关法律、法规，结合本市实际情况，制定本条例。”；该《条例》第四条五款规定："发展改革、财政、建设、国土资源、水务、市政管理、园林、旅游、宗教事务和区县文物等行政主管部门，应当按照各自职责，负责北京历史文化名城保护的相关工作。”；该《条例》第八条规定：“任何单位和个人都有保护北京历史文虎名城的义务，并有权对保护规划的制定和实施提出建议，对破坏北京历史文化名城的行为进行劝阻、检举和控告。”；该《条例》第十条规定：“北京历史文化网名城的保护内容包括：旧城的整体保护、历史文化街区的保护、文物保护单位的保护、具有保护价值的建筑的保护。”该《条例》第十四条规定：“对尚未列为不可移交文物、反映一定时代特征、具有保护价值、承载真实和相对完整历史信息的四合院和其他建筑，应当认定为具有保护价值的建筑。具体认定标准和程序，由市人民政府制定并公布。”
　　本院认为：行政机关实施行政许可应当按照法定的权限、范围、条件和程序进行。被告作为本区法定拆迁行政主管机关，其在审查拆迁行政许可申请时，应当按照拆迁法规、规章规定的条件并遵循必须符合城市规划、有利于城市旧区改造、生态环境改善和保护文物古迹的原则进行审查。其中，拆迁范围内是否有不能或不宜拆除的房屋、对不能或不宜拆除的房屋采取何种保护措施应当属于被告对申请拆迁许可事项进行审查的内容之一。
　　北京作为历史文化名城，其旧城的整体保护、文物保护单位的保护及具有保护价值的建筑的保护，为《中华人民共和国文物保护法》、《北京历史文化名城保护条例》确定的行政机关和建设单位的义务。本案中，虽然被告在审查拆迁行政许可申请时，已按《城市房屋拆迁管理条例》第七条、《北京市城市房屋拆迁管理办法》第九条的规定履行了相应审查程序，但由于原告所居住的222号院位于市级文物保护单位正乙祠建设控制地带内，且原告在被告组织听证时所举北京市文物局《关于给林培炎先生的回信》（京文物（2006）337号），予以保护"。因此，被告在无证据证明222号院非属《中华人民共和国文物保护法》、《北京历史文化名城保护条例》保护性质的前提下，忽略对拆迁范围内是否有不能或不宜拆除的房屋事实的甄别、以及对不能或不宜拆除的房屋采取何种保护措施的审查，即作出准予拆迁的决定，并以拆迁公告的形式列明222号院属拆迁范围，应当认为存在有悖于《城市房屋拆迁管理条例》、《北京实力文化名城保护条例》以及《北京市城市房屋拆迁管理办法》的相关规定之处，故其所作拆迁许可的效力不应及于222号院。据此，本院依据最高法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十七条第二款第（三）项之规定，判决如下：北京市宣武区建设委员会核发的京建宣拆许字（2006）第59号《房屋拆迁许可证》中涉及宣武区前门西河沿街222号院的拆迁许可内容无效。
　　案件受理费五十元，由被告北京市宣武区建设委员会负担（自本判决生效之日起7日内交纳）。
　　如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于北京市第一中级人民法院。

审判长 李振
审判员 刘长革
审判员 张健
二OO八年二月二十八日
书记员 王奇

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