土地承包与宅基地纠纷 律师在线答疑

主编：朱寿全主任律师　副主编：王爱民律师　策划、撰稿：丁国文律师
2009年8月第1版　32开　平装

第二章 土地家庭承包

9. 承包方的权利

生活实例

　　1998年黄汤村委经过民主议定程序，与擅长种萝卜的村民豆某签订了5亩土地承包合同，承包地用途为种植，期限为30年，每亩土地每年承包费为300元。合同签订后，豆某依约缴纳了土地承包费，履行了各项承包义务。2008年，黄汤村委要求解除与豆某的上述合同，理由是豆某种萝卜每年每亩收入超过2000元，村里收的承包费太低，应该每亩每年收承包费1000元。豆某不同意，村委遂强行解除了土地承包合同。

　　1995年胡来村委与村民那杨某签订了7亩土地承包合同，承包期为30年。双方依约履行。2008年，村委以建设社会主义新农村为由，要求杨某铲掉生长良好的大蒜，改种迎春花树苗。杨某不同意，村委派人清除了承包地上的全部蒜苗。

　　上道镇积水村诸姓村民来电：我承包的一亩多土地在1998年与村里签订30年承包期，近期晚稻刚收割起，一家私人企业的老板就来田里踏看地形，并告诉我们这块地他已买下，我被搞得莫名其妙，后来去问村委才知道土地已经被征用，但是到今日村里还没有补偿过大家一分钱，我们农民失去土地就应该补偿损失。积水村委同志答：今年我们村里确实有一部分土地被征用，目前我们村两委会正在研究补偿费的发放工作，等分配方案下来后就把钱发下去。

关键词解析

（一） 三案分析

　　黄汤村委无权以承包费过低为由，解除与豆某的土地承包合同。理由如下：
　　双方之间签订的土地承包合同合法有效，受法律保护。《中华人民共和国农村土地承包法》的立法目的是“赋予农民长期而有保障的土地使用权，维护农村土地承包当事人的合法权益，促进农业、农村经济发展和农村社会稳定” 。 农村土地承包合同具有长期稳定性，黄汤村委无权以承包费过低为由，解除与豆某的土地承包合同。即使黄汤村委认为承包费太低，如果双方其他途径不能解决，可以诉诸法院，以情势变更为由，遵循公平原则，请求增加承包费，但无权解除与豆某的土地承包合同。

　　胡来村无权清除杨某承包土地上的大蒜。理由是：
　　双方之间签订的土地承包合同合法有效，受法律保护。承包方依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利，有权自主组织生产经营和处置产品。发包方以建设社会主义新农村为由，要求杨某铲掉生长良好的大蒜，改种迎春花树苗，没有法律依据。村委派人清除了承包地上的全部蒜苗，侵犯了承包人的经营自主权，应该赔偿承包人的全部损失。

　　诸某承包的土地被征用，征用程序涉嫌违法。即使不违法，诸某也有权依法获得及时相应的补偿。理由是：
　　我国宪法规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。也就是说，在一定条件下，农户承包的集体所有的土地可以被依法征用。征用是国家为了保证社会公共事业或者公益事业的发展，体现全社会的长远利益，将集体所有的土地转化为国有。为了保护承包方的合法权益，不得滥用土地征用权，必须依照法定的条件和程序进行。对土地的征用一般需要满足几个条件：首先，征地必须是一种政府行为，其他任何单位和个人都无征用土地的权利；其次，征地必须依法取得批准。根据我国土地管理法的规定，征用基本农田或者征用基本农田以外的耕地超过35公顷的以及征用其他土地超过70公顷的，应当由国务院批准。征用其他土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。征用农用地的，应当依照土地管理法第44条的规定办理农用地转用审批；第三，征地行为必须向社会公开，接受社会的监督。根据土地管理法的规定，征地方案必须公告和公开；第四，征用土地必须是为了社会公共利益。非公共利益目的，不得动用征用权。在我国，征用土地一般用于能源、交通、水利、军事设施等社会公用项目的建设；最后一点，也是最重要的一点，土地被征用一方有权获得相应的补偿。本案中，征地是否是政府行为？如果是政府行为，怎么是“一家私人企业的老板买下并来田里踏看地形”？承包人诸某显然重视自己的土地承包权，及时向有关政府土地管理部门电话举报、咨询。受到土地管理部门询问，积水村委同志才回答：“今年我们村里确实有一部分土地被征用”。由此看来，本案中，征地行为没有向社会公开，无法接受社会的监督。根据土地管理法的规定，征地方案必须公告和公开。因此，诸某承包的土地被征用，征用程序涉嫌违法。即使不违法，诸某也有权依法获得及时相应的补偿。

（二） 承包方的权利

　1.承包方的权利，是《农村土地承包法》的灵魂。

　　该法第一条规定：为稳定和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，赋予农民长期而有保障的土地使用权，维护农村土地承包当事人的合法权益，促进农业、农村经济发展和农村社会稳定，根据宪法，制定本法。该规定确立了我国农村以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，明确了我国农村土地经营方式以及立法依据，同时明确了其立法目的：一个是“赋予农民长期而有保障的土地使用权，维护农村土地承包当事人的合法权益”，另一个是“促进农业、农村经济发展和农村社会稳定”。

　　上述目的中，“赋予农民长期而有保障的土地使用权，维护农村土地承包当事人的合法权益”，规定了承包方承包土地的长期稳定性和承包人的合法权益，是该法的根本目的，也是该法的灵魂。

　　文革后的土地承包，是安徽农民的创举，也是我国农村改革开放的重大成果。国家将经济政策的成果，凝固成法律，来之不易，意义重大，所以法律才强调土地承包经营权的长期稳定性。可以说，该条规定是中国农民土地权利的护身符，是我国农村走向权利时代的法律渊源。承包方的权利，是《农村土地承包法》的灵魂。该法关于发包方的权利规定，其根本目的仍然是保护农民的利益，维护承包方的合法权益。

　2.《农村土地承包法》第十六条规定，承包方享有下列权利：

　　（一）依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利，有权自主组织生产经营和处置产品；（二）承包地被依法征用、占用的，有权依法获得相应的补偿；（三）法律、行政法规规定的其他权利。

　　维护承包方的合法权益是本法的根本目的。安徽农民实行土地承包的创举之后，《农村土地承包法》制订之前，对承包方到底享有哪些权利，各地规定是不完全相同的，有的地方甚至未做出规定。由于在全国没有统一的法律、法规规定，在签订承包合同时，一些地方出现发包方利用自己的优势地位，给承包方规定过多的义务，而忽视承包方权利或者任意侵犯承包方权利的现象，结果是农民的土地承包经营权得不到完全实现，利益得不到保障。为了使农民的土地权益得以实现，切实保障农村的长治久安，本条规定了承包方享有的基本权利。这些权利是法定权利，即使在承包合同中没有约定，承包方也依法享有这些权利。任何组织和个人侵害承包方权利的，都要依法承担相应的法律责任。

　3.根据上述规定，承包方享有以下权利：

　　（一）依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利，有权自主组织生产经营和处置产品。

　　本项所列权利是承包方最基本、也是最重要的权利，它激发了农民的生产积极性。这项权利主要包括以下几个方面的内容：

　 （1）依法对承包地享有使用的权利。农村土地承包经营权设立的目的，就在于让承包人在集体的土地上进行耕作、养殖或者畜牧。因此，承包人在不改变土地用途的前提下，有权对其承包的土地进行合理且有效的使用，并有权获取土地的收益。至于从事农业生产的方式、种类等均由承包人自行决定，其他任何第三人都无权进行干涉。对承包土地的使用不仅仅表现为进行传统意义上的耕作、种植等，对于因进行农业生产而修建的必要的附属设施，如建造沟渠、修建水井等构筑物，也应是对承包土地的一种使用。所修建的附属设施的所有权应当归承包人享有。

　　实行土地承包经营制度以来，农民获得了生产经营自主权，但在有的地方农户选择种植作物的权利仍然受到各种限制。一些地方的领导人为了突出“政绩”，不讲科学，不考察市场需求，强令农户大面积种植单一作物，即所谓“一乡一品”、“一村一品”等。这是对承包方享有的使用土地的权利的侵害，严重损害了土地利用的效率。对此种现象应当予以制止，使承包方对承包地依法使用的权利得以充分实现。

　 （2）依法获取承包地收益的权利。收益权就是承包方有获取承包地上产生的收益的权利，这种收益主要是从承包地上种植的农作物以及养殖畜牧中所获得的利益，例如，果树产生的果实，粮田里产出的粮食。无论是从土地利用效率的角度，还是从生存保障的角度，承包方对承包地享有的收益权都是农村集体土地家庭承包制度的重要内容。

　　在人民公社时期，农户的收益权也得到了一定程度的承认。但由于国家实行计划经济，再加上生产力水平较低，实际上农民从土地上得到的收益很少，多数地区仅够维持最低限度的生存。实行农村土地承包经营制度以后，农民享有土地承包收益的权利得以明确，大大激发了农民的生产积极性，在提高生产效率的同时，也提高了农民自己的收入。农民应当依法缴纳国家税收和承包费，但对那些乱收费、乱集资、乱摊派，影响承包方对承包地收益权的实现，影响农业发展和农村稳定的做法必须予以制止。对承包方的收益权应当依法保护，使其得到充分的实现。

　 （3）自主组织生产经营和处置产品的权利。自主组织生产经营是指农户可以在法律规定的范围内决定如何在土地上进行生产经营，如选择种植的时间、品种等；产品处置权是指农户可以自由决定农产品是否卖，如何卖，卖给谁等。发包方和相关的行政管理部门可以对农户的生产提供指导性的建议或者提供各种生产、技术、信息等方面的服务，但应当尊重承包方的生产经营自主权，不得干涉承包方依法进行正常的生产经营活动，不得违背农民意愿强制农户种植某种作物。在一些地方还存在发包方和行政部门用行政命令干涉农民的生产经营自主权的现象，这种行为与法律和国家政策是相违背的，必须纠正。

　 （4）依法进行土地承包经营权流转的权利。承包方对土地承包经营权依法进行流转是承包方对承包地权利的一个重要体现，这有利于农村经济结构的调整，也有利于维护农村土地承包关系的长期稳定。土地承包法和国家政策明确规定，国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地经营权的流转。任何组织或个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权的流转。承包期内，发包方不得以单方面解除承包合同，或者假借少数服从多数强迫承包方放弃或者变更土地承包经营权而进行土地承包经营权流转，不得以划分“口粮田”和“责任田”等为由收回承包地搞招标承包，不得将承包地收回抵顶欠款。

　　承包方土地承包经营权流转的权利，主要体现在承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式，例如承包方可以自主决定采取转包、出租、互换、转让或者其他方式进行流转。土地承包经营权流转的收益归承包方所有，任何单位和个人不得擅自截留、扣缴。同时，承包方进行土地承包经营权的流转必须“依法”进行，土地承包法第33条的规定，土地承包经营权的流转不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途；流转的期限不得超过承包期的剩余期限；土地承包经营权流转的受让方须有农业经营能力。 　　（二）承包地被依法征用、占用的，有权依法获得相应的补偿

　　承包方对承包的土地依法享有在承包期内占用、使用、收益等权利，但这些权利的行使也受到法律的某些限制。我国宪法规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。也就是说，在一定条件下，农户承包的集体所有的土地可以被依法征用。征用是国家为了保证社会公共事业或者公益事业的发展，体现全社会的长远利益，将集体所有的土地转化为国有。为了保护承包方的合法权益，不得滥用土地征用权，必须依照法定的条件和程序进行。对土地的征用一般需要满足几个条件：首先，征地必须是一种政府行为，其他任何单位和个人都无征用土地的权利；其次，征地必须依法取得批准。根据我国土地管理法的规定，征用基本农田或者征用基本农田以外的耕地超过35公顷的以及征用其他土地超过70公顷的，应当由国务院批准。征用其他土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。征用农用地的，应当依照土地管理法第44条的规定办理农用地转用审批；第三，征地行为必须向社会公开，接受社会的监督。根据土地管理法的规定，征地方案必须公告和公开；第四，征用土地必须是为了社会公共利益。非公共利益目的，不得动用征用权。在我国，征用土地一般用于能源、交通、水利、军事设施等社会公用项目的建设；最后一点，也是最重要的一点，土地被征用一方有权获得相应的补偿。

　　占用是指兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有土地的行为。根据土地管理法的规定，乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡（镇）村建设，应当按照村庄和集镇规划，合理布局，综合开发，配套建设；建设用地，应当符合乡（镇）土地利用总体规划和土地利用年度计划，并依照规定办理审批手续。乡（镇）村公共设施、公益事业建设，需要使用土地的，经乡（镇）人民政府审核，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准；其中涉及占用农用地的，依照规定办理审批手续。

　　土地承包法第十六条第2项明确规定，承包地被依法征用、占用的，承包方有权依法获得相应的补偿。根据土地管理法的规定，征地补偿应当按照被征用土地的原用途确定补偿标准和补偿数额。原来的土地是耕地的按耕地的标准补偿，原来是林地的按林地标准补偿，原来是草地的按草地的标准补偿。对于补偿范围，土地管理法规定，征用耕地的补偿费用应当包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。土地补偿费是给予土地所有者和承包人因投入而造成损失的补偿，应当归土地所有者和承包人所有；安置补助费是用于被征地的承包人的生活安置的；地上附着物和青苗的补偿费归地上附着物、青苗的所有者（即承包人）所有。

　　根据土地管理法的规定，征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前3年平均年产值的6至10倍。征用耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征用的耕地数量除以征地前被征用单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前3年平均年产值的4到6倍。但是，每公顷被征用耕地的安置补助费，最高不得超过被征用前3年平均年产值的15倍。征用其他土地的土地补助费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征用耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。被征用土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。如果依照前面的规定支付补偿费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前3年平均年产值的30倍。国务院根据社会、经济发展水平，在特殊情况下，可以提高征用耕地的土地补偿费和安置补助费的标准。

　　土地被征用、占用的承包方有权获得征用、占用土地的补偿费。任何组织和个人不得非法截流、占用、滥用承包方应得的补偿费。必须使承包方合法利益得到切实保护，使失去承包地的农民的生活得到切实保障。根据土地承包法第五十九条的规定，违反土地管理法规，非法征用、占用土地或贪污、挪用土地征用费用，构成犯罪的，依法追究刑事责任；造成他人损害的，应当承担损害赔偿等责任。

　　农村土地承包法关于土地被征用、占用对承包方补偿的制度，缺乏市场衡量机制的介入，加上不能严格遵循民法通则规定的平等原则，而显得不够公平。这一问题，应尽早解决，否则“三农”问题会日益突出。解决这一问题，必须遵循等价有偿、平等公平等民法的基本原则。 　　（三）法律、行政法规规定的其他权利

　　这是一个扩张性条款、兜底性条款。除了土地承包法第十六条条规定的第一、二项权利外，本法的其他条款和其他法律、行政法规也对承包方的权利做了规定。例如该法第三十一条规定，承包人应得的承包收益，依照继承法的规定继承。林地承包的承包人死亡的，其继承人可以在承包期内继续承包。该法第三十三条第5项规定，在同等条件下本集体经济组织成员对流转的土地承包经营权享有优先权。农业法、渔业法、草原法、森林法等法律也对承包方的权利做了规定。