土地承包与宅基地纠纷 律师在线答疑

主编：朱寿全主任律师　副主编：王爱民律师　策划、撰稿：丁国文律师
2009年8月第1版　32开　平装

第六章 农村宅基地法律问题

39．农村宅基地使用权的流转

生活实例

　　一北京城镇户口居民，于2005年前在北京某郊区农村花二万元买了一所农村旧房。现该房屋要拆迁，能给十万左右的补偿，于是原卖房人反悔，认为双方签订的合同无效，要求退回原房款，把房子归还于自己。买方不同意原卖房人的请求，原卖房人起诉到法院，法院按无效合同的处理办法来处理了此纠纷，判决购买人将房屋交还，出卖人返还房款。

关键词解析

（一） 本案分析

　　法院的判决正确。理由如下：

　　关于农村宅基地能否向城镇居民转让的问题，目前国家是采取“一刀切”的做法，即禁止转让，没有例外。现在的司法实践对城镇居民购买农村宅基地基本都是认定无效。

　　国务院办公厅1999年5月6日发布的《关于加强土地转让管理炒卖土地的通知》第二条第二款规定，农村的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅,有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。”2004年11月2日国土资源部《关于加强农村宅基地管理的通知》重申，严禁城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证。2007年6月建设部发布小产权房不受法律保护的风险提示后，叫停小产权房交易。2007年12月11日的国务院常务会议再次提出城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或小产权房。2004年，北京市高院专门下发了一个文件，即买卖农村宅基地一律认定无效。

　　根据以上规定，城镇户口居民是不允许到农村去购买宅基地或民居的，否则就是违反强行性规定，所做出的民事行为应为无效民事行为，所以案例中法院最终判决，双方签订的合同为无效合同，应恢复到合同签订前的利益状态，购买人将房屋交还，出卖人返还房款。

（二）农村宅基地使用权的流转

　1．现行法律法规对宅基地使用权流转的规定

　　《中华人民共和国物权法》把宅基地使用权界定为用益物权后，根据用益物权的一般属性，理论上村民可以对其宅基地进行抵押、租赁和转让，农村房地产市场可以由此建立，农村宅基地的使用价值和交换价值也可以在动态中得到充分实现。基于目前状况，宅基地使用权人不得买卖、抵押或以其他形式非法单独转让宅基地使用权。

　　除上述明确规定的禁止城市居民购买农村宅基地和农村村民房屋的规定外，《物权法》第一百五十三条规定，宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。第一百五十五条规定，已经登记的宅基地使用权转让或者消灭的，应当及时办理变更登记或者注销登记。物权法在理论上为宅基地的流转留下了空间，但依现行的法律法规对农村宅基地的流转还是做出了比较严格的规定。

　　《中华人民共和国宪法》第十条第四款规定，任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。指明了宅基地的所有权禁止转让，宅基地的使用权必须依法流转。

　　《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民出卖、出租住房的，再申请宅基地的，不予批准。第六十三条规定，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。第八十一条规定，擅自将农村集体所有的土地的使用权出让、转让或者出租用于非农业建设的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正，没收违法所得，并处罚款。

　　在农村宅基地能否抵押问题上，《中华人民共和国担保法》第三十七条第二项规定，下列财产不得抵押：（二）耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权。因此，农村宅基地不能单独抵押。

　2．宅基地使用权单独流转的法律困境

　　宅基地使用权的单独买卖，指单纯对尚无地上建筑物的宅基地使用权所进行的买卖。依《土地管理法》的规定，集体土地使用权原则上不能进入市场用于非农建设，转为建设用地使用权。宅基地作为村民建设用地，属于非建设用地，可直接用于非农业建设，法律对宅基地使用权的单独流转没有作出绝对禁止性的规定。

　　但现行的规定排除了这种单独流转的可能性，《土地管理法》中关于宅基地使用权批准与不予批准的规定是仅就建房行为而言的，农民在获得宅基地使用权前，不享有对所申请的地块的个体权力，此时，是农户所在的集体组织享有整体的所有权。农民在获得宅基地使用权后，仍没有对宅基地的处分权，因农户获得批准的仅仅是在所申请的地块上进行房屋建设和日常使用的权利。因此，从上述规定看，目前农户对申请到的宅基地是无权单独流转的。

　3、宅基地使用权随房屋所有权变更的法律困境

　　我国法律并不完全禁止农村私有房屋的转让，《土地管理法》第六十二条承认了农村房屋可以买卖，但因法律对宅基地流转做出了限制，农村房屋买受人的身份将影响房屋买卖合同的效力及宅基地使用权能否流转。（1）受让人是城镇居民，如前所述，这种买卖合同违反国家强制性规定，是无效的买卖合同。（2）受让人是本村村民，此时，只要受让人具备申请建房的条件，不仅房屋所有权转让是有效的，就其房屋占有范围内的宅基地使用权也可以一并转移。（3）受让人是非本村村民，法律对此没有作出规定，如果认定交易行为无效，则大大限制了农村房屋及宅基地使用权的流转性，在一定程度上也不利于实现农村房屋对农户的社会保障性质；如果允许流转，则与宅基地使用权的社员性相冲突；如果认定其房屋买卖行为有效，但宅基地使用权不发生转移，则与我国房地产法确认的“地随房走”的原则相违背。

　　依照我国房产“地随房走”的原则，在农村房屋所有权变更，意味着宅基地使用权发生事实上的转移情形有：

　（1）依照《继承法》，公民的房屋属遗产范围，在公民死亡时，对其合法拥有的房屋，继承人有权继承，此时，依照“地随放走”的原则，继承人对宅基地使用权亦享有使用权，宅基地使用权此时发生了事实上的转移，但此时对宅基地的使用权仅限于房屋存续期间。

　（2）因赠与、遗赠行为的发生而使宅基地使用权转移，宅基地上的房屋因赠与、遗赠行为而发生所有权转移后，“地随房走”的原则，此时意味着宅基地使用权此时发生了事实上的转移，但此时对宅基地的使用权仅限于房屋存续期间。

　　随着农村经济结构的调整，农民对土地价值的认识越来越深刻，面对旺盛的用地需求，在经济利益的驱动下，集体土地成为城镇有限存量土地市场的重要补充。村民在对其享有所有权的房屋进行处分的时候，相当一部分的农村宅基地在事实上已经进入到流通领域，农民宅基地使用权的自发流转越来越普遍，流转的形式多种多样，有出卖、出租、抵押等。在现实生活中，宅基地使用权流转“隐形市场”大量存在，而且有愈演愈烈之势。这种结果，反映出调整农村宅基地流转的法律规范已经受到市场经济的挑战。

　　由于这方面立法的滞后，宅基地市场管理处与失控状态，在地下交易中大量本属于集体所有的宅基地收益落入了个人的腰包，而且宅基地使用权流转中的地价基本上由双方协商确定，地价标准不科学，造成了集体土地资产的大量流失，同时冲击了国有土地出让市场，影响土地资源的合理配置，在一定程度上造成土地供求关系的失衡。由于宅基地的私下转让行为不受现行法律的保护，无法进行权属转移登记，埋下了产权纠纷的隐患，市场交易安全无法保障。

　　目前我国应以适应市场经济发展的客观要求出发，建立一套完善的农村宅基地使用权流转法律制度，保障我国土地市场的有序进行，促进我国土地市场体系的发育和完善，发挥其对市场经济发展的积极作用。