土地承包与宅基地纠纷 律师在线答疑

主编：朱寿全主任律师　副主编：王爱民律师　策划、撰稿：丁国文律师
2009年8月第1版　32开　平装

第一章 土地承包法总则

3. 农村土地承包关系的长期稳定

生活实例

　　1998年7月，吉林省大安市某乡三家村将约三十平方公里的草原承包给本村村民范某。2008年4月，三家村委以范某开垦了大约60垧（每垧约合15亩）草原为由，请求法院判令解除上述合同。

　　2000年6月，房山区某镇西村经济合作社与外村农民田某签订《土地租赁合同》，田某承包西村耕地235亩，期限为20年。2008年，西村以田某未按约定支付承包费为由请求法院判令解除上述合同。

关键词解析

（一）两案分析

　　即使范某开垦了草原，其所属的三家村委也无权解除合同；西村经济合作社也无权与田某解除土地承包合同，即使其不是本村村民或不按时缴纳承包费。理由如下：

　　《中华人民共和国农村土地承包法》第一条规定，赋予农民长期而有保障的土地使用权。第四条规定：国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定。无论是本村村民的范某，还是外村农民的田某，都应该被赋予长期而有保障的土地使用权，其土地承包关系应该长期不变。

　　自2007年10月1日起施行的《中华人民共和国物权法》第一百二十六条规定，耕地的承包期为三十年。草地的承包期为三十年至五十年。林地的承包期为三十年至七十年；特殊林木的林地承包期，经国务院林业行政主管部门批准可以延长。前款规定的承包期届满，由土地承包经营权人按照国家有关规定继续承包。可见，新颁布的物权法进一步确定了农村土地承包关系长期稳定性。

　　即使承包期间承包方违约，比如非法开垦或未按时足额支付承包费，发包方也无权解除合同而收回被承包的土地。《中华人民共和国农村土地承包法》第二十六条明确规定，承包期内，发包方不得收回承包地。第三十五条规定：承包期内，发包方不得单方面解除承包合同，不得假借少数服从多数强迫承包方放弃或者变更土地承包经营权，不得以划分“口粮田”和“责任田”等为由收回承包地搞招标承包，不得将承包地收回抵顶欠款。所以，家庭承包方式的合同，发包方无权解除，范某所属的三家村委无权解除合同。田某不是西村经济合作社的成员，西村经济合作社有权以其未按约定支付租金为由解除土地承包合同吗？同样不能。

　　《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》(法释[2005]6号)第五条规定：承包合同中有关收回、调整承包地的约定违反农村土地承包法第二十六条、第二十七条、第三十条、第三十五条规定的，应当认定该约定无效。因此，不管是否约定，西村经济合作社无权解除土地承包合同，即使田某不是村民且不按时缴纳承包费。

　　如何处理范某开垦草原的行为、又如何解决田某不支付土地承包费的问题呢？发包方可以举报至有关国家机关，请求给予行政处罚；或诉诸法院，请求赔偿。

（二）农村土地承包关系长期稳定性

　　农村土地承包合同，本质上是一种无名合同，应该遵循《合同法》的规定。但是，土地承包合同又不是普通的合同，国家因此专门制订了《农村土地承包法》，对土地承包合同做出了特别规定。根据特别法优于一般法的原理，在农村土地承包合同纠纷处理中，应该优先适用《农村土地承包法》；对《农村土地承包法》没有规定的问题，方可适用《合同法》。同样，在涉及林地承包、草原承包等合同纠纷的处理中，应该优先适用《森林法》、《草原法》；对《森林法》、《草原法》没有规定的问题，方可适用《农村土地承包法》。

　　之所以对农村土地承包合同做出如此特殊的安排，是鉴于农村、农业和农民问题在我国社会生活中的极端重要性。乡土中国的“乡土特征”，至今仍然是中国社会的重要特征。执政党中央和国务院联合下发的一号文件多年来都是关于“三农”问题的。三农问题，涉及超过半数中国人的生计，不仅仅是经济问题、社会问题，更是政治问题。

　　1982年9月，中共“十二大”明确指出：“近几年在农村建立的多种形式的生产责任制，进一步解放了生产力，必须长期坚持下去，只能在总结群众实践经验的基础上逐步加以完善，决不能违背群众的意愿轻率变动，更不能走回头路。”当时，中央规定土地承包期为15年。

　　2002年8月29日，全国人大常委会通过了《中华人民共和国农村土地承包法》。以法律的形式赋予农民长期的、有保障的农村土地承包经营权，使土地承包权成为目前为止农民享有的最广泛的权益，这标志着中国农村土地承包政策因法律化而进入一个相对稳定期。《中华人民共和国农村土地承包法》第一条规定，赋予农民长期而有保障的土地使用权。第四条规定，国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定。第二十六条规定，承包期内，发包方不得收回承包地。第二十七条规定：承包期内，发包方不得调整承包地。第三十条规定，承包期内，妇女结婚，在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地；妇女离婚或者丧偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地。第三十五条规定，承包期内，发包方不得单方面解除承包合同，不得假借少数服从多数强迫承包方放弃或者变更土地承包经营权，不得以划分“口粮田”和“责任田”等为由收回承包地搞招标承包，不得将承包地收回抵顶欠款。显然，《农村土地承包法》严格禁止解除农村家庭承包合同，除非承包期内，承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转。承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地。或者承包期内，承包方可以自愿将承包地交回发包方。

　　但是，《农村土地承包法》对招标、拍卖、公开协商等方式的承包中的发包方合同解除权，语焉不详。以致1999年7月8日起施行的《最高人民法院关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定（试行）》第八条规定，人民法院在审理农业承包合同纠纷案件时，对承包合同中所约定的承包方应当承担的义务中，超过有关法律、法规和政策规定的，超过的部分不予保护。前款规定不适用专业承包和招标承包的农业承包合同纠纷案件。第二十三条规定，承包合同的当事人在合同中对可能发生引起合同变更的事项做出约定的，人民法院在审理农业承包合同纠纷案件时，可从其约定。第二十四条规定，有下列情形之一，当事人请求终止承包合同的，人民法院应当允许：（１）承包合同中约定的终止或者解除合同的条件成就的。上述司法解释，背离了《农村土地承包法》的根本宗旨，已于2008年12月24日失效。而自2005年9月1日起施行的最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释(法释[2005]6号) 第五条明确规定，承包合同中有关收回、调整承包地的约定违反农村土地承包法第二十六条、第二十七条、第三十条、第三十五条规定的，应当认定该约定无效。法释[2005]6号已经取消了对招标、拍卖、公开协商等方式的承包的特别规定，对两种农村土地承包方式的司法保护不再区别对待。不仅如此，该司法解释第七条还规定，承包合同约定或者土地承包经营权证等证书记载的承包期限短于农村土地承包法规定的期限，承包方请求延长的，应予支持。

　　自2007年10月1日起施行的《中华人民共和国物权法》第一百二十六条规定，耕地的承包期为三十年。草地的承包期为三十年至五十年。林地的承包期为三十年至七十年；特殊林木的林地承包期，经国务院林业行政主管部门批准可以延长。前款规定的承包期届满，由土地承包经营权人按照国家有关规定继续承包。《物权法》的上述规定，将农村土地承包经营权上升为用益物权的高度，弱化了《农村土地承包法》中土地承包经营权的合同债权特征，使得农村土地承包权这种“玻璃权”“钢化”。至此，农村土地关系在国家的基本法律上得以长期化、稳定化。如果能够适时地把有限期的土地使用权改为永久的使用权，也就是把承包制改为永包制，虽然只是一字之差，却具有深远的历史意义。

　　当然，承包方的违约行为如迟延或者拒不支付承包金、违法使用土地行为如开垦草原等，都不是解除土地承包合同的理由。上述行为，可以通过诉讼等纠纷解决机制或行政处罚等予以处理。