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王小耘律师网谈“上海该不该设立'禁讨区'？”

http://sh.eastday.com/eastday/node3521/node3526
/node3629/node3653/userobject1ai28464.html

【主持人的话】
目前，在上海一些主要商业街区、旅游景区、娱乐场所和公共交通集散点，出现了流浪乞讨人员增多趋势，他们或跪或躺，强行拦住过往行人、抱住行人大腿，还有一些乞讨人员长期露宿街头等，既严重扰乱了社会治安秩序，也严重损害了上海的形象。上海是否该设立“禁讨区”？街头卖艺人如何管理？

另据报道，有关人士曾向广州市民政局提出在市内特定区域设置“禁讨区”的建议，该建议一经公布引起了广泛地讨论，也得到了不少人的响应和支持，不过也有人认为这种做法是对公民权利的侵犯，因为每个公民都有进入公共场所的自由。而在上海，近日市政协召开了相关的意见听取会，会上很多政协委员对此也展开了激烈讨论。不少赞成的理由认为：到处乞讨有损城市形象，设立“禁讨区”可以加强管理合理约束；不少反对的理由则认为：设立“禁讨区”是侵犯行乞者的自由，关键要改变的是行乞方式。

11月20日（周四）19：00－20：00，上海市政协委员、北京大学特约研究员、小耘律师事务所主任王小耘先生做客东方网嘉宾聊天室，与网友们一起就此话题展开讨论。

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【嘉宾亮相】
王小耘，上海市小耘律师事务所创始合伙人、高级律师、上海市政协委员、北京大学特约研究员、中国国际私法学会理事、中国海事仲裁委员会仲裁员，上海仲裁委员会委员、中华全国律师协会WTO专门委员会委员，上海律师协会理事、反倾销与国际商务纠纷法律研究会主任委员。

【聊天实录】
[嘉宾王小耘]开场白：非常高兴能和各位网友聊天，就全社会都非常关注的流浪乞讨问题进行交流探讨。众所周知流浪乞讨问题已经在全国范围里、尤其是在比较发达的大中城市内成为越来越严重的社会次序和治安问题。由于在这方面国家和地方法规方面的不足，因此未能及时制止愈演愈烈的流浪乞讨现象。好在这个问题已经引起了政府和全民的充分关注，据我了解上海市在内的许多省市都在考虑制定相应的地方法规来制止这种现象。中央人民政府已经充分注意到这种流浪乞讨现象对社会带来的危害，也正在积极进行调研，相信会在不久的将来会有地方或者中央的新的法规出台。

[网友问题多多]问：我看了新闻。王律师认为，上海出台的管理办法不应该设立禁讨区，因为这样的话会出现诸如南京路等规定的范围不可以乞讨，反之其它地方可以乞讨的问题。作为要求建成国际大都市的上海不应该容忍出现乞讨现象，因此，管理办法应该规定，禁止在公共场所流浪乞讨、露宿。但问题是，如果明令禁止乞讨，会不会与国家的法律相冲突？自愿被救助的原则会不会被打破？

[嘉宾王小耘]答：我认为这是一个非常好的问题，它提出了禁止乞讨与国家的立法依据之间的问题，相信乞讨作为一种社会现象是没有任何人愿意看到的，乞讨现象所带来的社会危害性也是有目共睹的。它不仅在一定程度上扰乱了社会公共次序，妨碍了其他公民的自由，同时损害了一个城市的形象。但是是否可以禁止乞讨者以乞讨地方式生存，这是一个法律问题，甚至是一个人权问题。有一种观点认为：每一个公民都应该有选择生活方式的自由，而乞讨就是他们所选择的生活方式。因此没有任何法律依据禁止他们乞讨。但是我在部分同意这种观点的同时必须指出：在任何国家，任何权利、自由的形式都是有一定限度的，是有条件的。比分说它不能妨碍社会利益和公共次序，不能损害其他人的自由。而乞讨这种行为恰恰是妨碍了社会公共次序，也在一定程度上妨碍了他人的自由。但是如何逐步减少或者禁止这种行为，这本身是一个法治的问题。一个法治的国家不仅要求有比较合理和正义的法律，而且还要求执法者依照正当的程序来执行这一法律。这样就要求我们不能简单地采取“一刀切”的办法。比分说驱除乞讨者来解决这个社会问题。目前我们全社会都在努力的，就是如何以这样的法治方式来解决这个社会现象。

[网友麒麟一]问：我想问一下，那么多真真假假的行讨者（卖艺者除外的），国家到底怎么处理，中国福利机构到底在做什么？

[嘉宾王小耘]答：国家于今年颁布了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》以及《实施细则》，并已于8月1日正式实施。这个法规从根本上向原有的强制性的收容遣送改为救助管理，是我国社会救助制度的重大改革。为了有序地实施上述办法，以上海为例，全市已有19个区县设立救助管理站，并在全市范围内初步形成公安、民政、卫生等部门联动、协调合作的救助管理机制。应该说在这个方面政府已经做了大量的工作，而这个制度本身完全可以保障无生活来源的乞讨者的基本生活问题，相信这方面的工作还会继续加强。

[网友柯南]问：看看那些寺庙周围的“乞丐”们，他们比我们还要富有！就是因为有了那些垃圾，才让那些真正需要帮助的人们得不到应有的信任……害群之马，可恶！

[嘉宾王小耘]答：根据有关方面提供的调查资料，确实有一些相当富有的职业乞丐，他们成群结队、有组织地去一些固定场所进行乞讨，且收入相当可观。有些职业乞丐已经达到平均每天收入100元的水平，远远高于一些下岗职工的收入水平。有些乞丐还在上海租赁了一些条件不错的房子，购置了完整的家电设备，还在业余时间享受业余活动。他们的真正生活已经完全不是一个乞丐的生活，从某种意义上来说，他们的乞讨行为已经是属于一种欺骗行为。他们装作一副非常可怜的样子，显出一副非常贫困的状态，以非常职业的手段骗取了百姓们的同情，也骗走了他们腰包里的金钱。这种行为一定要予以制止。

[网友麒麟一]问：首先，行乞是可以存在的吗？如果可以，设立“禁讨区”，反过来说就是划定了“可行讨区”，就便于管理了，我们普通百姓无话可说。如果国家反对行讨行为的态度坚决一点，那又何必讨论什么“禁讨区”问题。

[嘉宾王小耘]答：我认为全世界没有一个国家完全禁止行乞，但是在一定的区域内，在一定的时间段，禁止乞讨的情况是很多的。我认为是否在上海设立禁讨区的前提问题是我们是否有设立禁讨区的法律依据，就中国目前的法律法规而言，这方面的依据是不充分的，因此要考虑设立禁讨区，首先要解决的是立法问题。在这个问题尚未得到充分解决的前提下，我们可以通过其他的一些方式来规范乞讨。比方说可以明令禁止强索强讨，明令禁止在公共场所露宿，明令禁止有组织的乞讨，并狠狠打击利用乞讨进行违法犯罪的活动。我认为在不久的将来，上海这样的国际化都市，某些特定的区域和场所限制甚至禁止乞讨的立法依据一定会出现。在此之前各地方制定的相应规章只要不与国家的法规相抵触，都是应该予以鼓励的，相信咱们上海大都市的市民会支持政府采取相应的措施。

[网友阿岩]问：我在国外的时候从来不给乞丐钱，他们也就没有挑三拣四的机会。还是那句话，你可以不给，也可以去乞讨，这是你的选择，法律准的；但你不能阻止别人给，也不能阻止别人讨，法律不许你这样做。

[嘉宾王小耘]答：如果说乞丐有乞讨的自由，那么被乞讨者就有是否施舍的自由，上海之所以有那么多乞丐，其中一个非常重要的原因就是上海的市民们具有较强的同情心。我本人以前就是逢讨必给，但现在已经逐步改变，我认为像这种施舍的行为不仅不能解决一些弱势、穷苦群体的生活问题，反倒给社会和城市形象带来许多负面的影响。我认为全社会都应该逐步形成这样的观念，在一般情况下救助乞讨者的最佳方法和正当途径应该是通过政府所设立的各个救助站，使所有的社会无着的流浪乞讨者得到救助。

[网友阿岩]问：同意专家的说法。可以立法约束，远比光说干不了强。但如何使强制措施得以稳妥施行呢？这个问题是一个玻璃瓶啊。

[嘉宾王小耘]答：强制措施是否可以试行是解决违法乞讨办法中的一个突出问题，众所周知1982年5月12号国务院发布的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》在施行了21年后已被废止。这就意味着对流浪乞讨人员已经不能采取强制性的收容遣送措施，强制的手段只能在流浪乞讨人员违法或者违规的情况下采取。这就是为什么社会上流传着以前乞丐见警察就跑，现在乞丐见警察就笑。乞丐认为警察无法奈何他们。我认为这个办法的废止它表明一种社会的进步，但是针对废止以后所出现的一些不合理现象我们国家的立法还没有跟上。但必须指出的是在乞讨队伍中确实存在许多违法和犯罪的现象，对这些现象当然可以采取强制措施并予以打击的。

[网友柯南]问：请嘉宾介绍一下《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》中的内容，谢谢。同时请问嘉宾，您对目前上海乞讨者总体的影响如何？

[嘉宾王小耘]答：关于救助办法是一个新的立法，很多人不是很了解，通过http://law.eastday.com可以查询到该办法的具体内容。也希望所有关心这一社会现象的市民们同时关心这方面的法律法规。

[网友冬冬]问：我们眼前的是这些10来岁的乞丐，那么我们是否看到乞丐背后的操控者呢？一个或者几个外地孩子真的能这样从我们精明的上海人手里拿走一个普通白领的薪水嘛？

[嘉宾王小耘]答：其实在乞讨对社会所带来的社会负面影响中，利用青少年进行乞讨是对社会危害最严重的社会现象之一，这些乞讨青少年的背后十有八九是有操控者，而且往往是有组织有管理的操控者。他们往往被人采取借用、强迫手段作为乞讨“道具”进行使用，这些做法严重损害青少年的身心健康，也违反了我国的未成年人保护法。现在国家有关部门正在设法采取相应的措施，逐步制止这种现象的蔓延。

[网友jiMMiE]问：国外城市就算有“高素质”的乞讨者，也决不会以拥有这些人为荣！

[嘉宾王小耘]答：我不认为国外乞讨者的素质就比中国乞讨者的素质高，我在国外也经常碰到素质很差的乞讨者，在纽约就有不少成群结队强行索讨的乞丐队伍。尽管如此，一个良好的法规和良好的执法队伍可以提高乞讨的文明程度，即使国家允许乞讨，也是允许文明乞讨。我们并不是提倡乞讨，但我们必须规范乞讨。如果所有的乞讨者都能够去社会救助站接受国家的救助，或者不去救助站，采用文明乞讨，我想这应该是逐步减少目前愈演愈烈的乞讨现象的一个过渡阶段。

[嘉宾柯南]问：我觉得“卖艺乞讨”这种方式不错，既文明，又可以体现大都市的一种文化气息。（当然，这种卖艺比不是耍刀弄剑。）

[嘉宾王小耘]答：卖艺乞讨这种现象在世界各大城市都存在，我认为靠自己的艺术素养和当街演奏这种工作来获得报酬与纯粹的乞讨是有着本质区别，我甚至觉得这不属于乞讨的范围，因为许多人给这些卖艺人的钱是出于对他们艺术的尊重，并给予他们艺术劳动的一种报酬，所以上海如果出现街头卖艺者，我认为是完全可以理解的，也是不应该予以禁止的。

[嘉宾王小耘]结束语：非常高兴能够和大家探讨这些问题，由于时间所限不能回答所有网友的提问，但从这次讨论当中我看到了上海市民和各位网友们对流浪乞讨这种社会现象的关注和为解决这种社会问题所付出的热情。相信在全体市民的共同努力下，在市政府有关职能部门的直接参与下，流浪乞讨这一社会问题一定能够逐步得到解决。谢谢大家。